A dualidade no termo "Administração pública": Sentido subjetivo versus sentido objetivo

                                                                                                                       Leonor Oliveira, nº 66661

Introdução:

É excessivamente frequente depararmo-nos com alguma incoerência na aplicação do termo administração pública e por vezes, dependendo da base contextual, confirma-se mesmo a sua aplicação errónea. Como corolário, justifica-se assim, atentar nas diretrizes e sentidos fidedignos que sustentam a correta definição do termo "administração pública", visando a sua adequada aplicabilidade.

Fundamentação:

A administração pública, cuja finalidade é a satisfação de todo um conjunto de necessidades coletivas, realizada através de serviços por esta organizados e mantidos, tem um alcance particular que consta, em síntese, nas necessidades de 3 espécies fundamentais: segurança, cultura e bem-estar, estando a realização da justiça fora da esfera de competência da administração, pois considera ao poder judicial.

Teoricamente, são dois os principais sentidos em que se aplica na linguagem comum a expressão administração pública:

- A administração pública em sentido orgânico, ou noutra enunciação, em sentido subjetivo, quando o termo é utilizado remetendo-nos para organização administrativa.

- A administração pública em sinónimo de atividade administrativa, assim sendo em sentido material ou, noutra formulação, em sentido objetivo.

A administração em sentido orgânico é então utilizada como sinónimo de organização dos serviços centrais do Estado. Nos dias de hoje, a administração pública estadual desenrolou-se de forma admirável, ocupando um lugar privilegiado em relação aos restantes tipos de administração.

O estado é o elemento fundamental de entre os que abarcam a Administração, e o governo é o órgão administrativo mais relevante do país.

São serviços de grande importância no panorama administrativo os ministérios, direções gerais e repartições públicas. Quanto aos funcionários civis são, sem dúvida, o maior e mais largo conjunto de indivíduos ao serviço da administração.

No entanto, tudo isso não passa de uma grande porção da administração pública relativamente ao seu todo. Significa isto que estas figuras agora referidas não esvaziam a esfera de ação da própria administração central do estado.

A administração pública é, na atualidade, um vasto conjunto de organismos, departamentos e serviços, entidades, funcionários e agentes. A conceito coerente de administração pública abrange duas realidades totalmente diferenciadas - por um lado temos pessoas coletivas publicas e serviços públicos, e no outro encontramos os funcionários e os agentes administrativos.

Da primeira realidade fazem parte organizações, dotadas ou não de personalidade jurídica. A segunda é constituída por sujeitos, que põem sua força vontade ao serviço das organizações administrativas para as quais trabalham.

O estado não inclui só órgãos e serviços centrais que se localizem em Lisboa e com competência alargada relativamente ao vasto território nacional, compreendendo igualmente órgãos e serviços locais distribuídos por todo o país, litoral e interior, que através da desconcentração têm capacidade para desenvolver funções de interesse geral adaptadas às realidades, que se diferenciam de local para local.

A Administração pública não é limitada ao estado: inclui-o, mas abarca diversas entidades e organismos e por esta razão, a atividade administrativa não é toda uma atividade estadual, existindo várias outras instituições lado a lado com o estado ou sobre a sua égide a desenvolver atividades administrativas que não se misturam com este, tendo uma personalidade própria, formando, desta forma, instituições distintas. Fazemos alusão aos municípios, freguesias, regiões autónomas, associações públicas, e pessoas coletivas de utilidade pública.

A administração regional, a administração municipal, e as remanescentes modalidades de administração existem e continuam a assumir importância sublinhada, que até vem a crescer devido ao princípio da descentralização.

Integram na administração pública várias entidades e organismos públicos, todavia, sem pertencerem ao estado. Analisemos outros casos, em que a atividade administrativa é praticada por entes de direito privado criados com esse intuito, pelo estado ou outras pessoas coletivas. Resultam da iniciativa pública, mas revestem formas jurídico-privatísticas. Apesar disso, devem também ser consideradas como fazendo parte da administração publica. Não nos podemos ainda esquecer dos casos em que a lei permite que a atividade administrativa seja executada por particulares, sendo estes chamados a colaborar com a administração, embora, paralelamente também prossigam, ou possam prosseguir, os seus fins privados.

Apesar de se mostrar discutível que se devam considerar parte componente da administração pública, são entidades que cooperam intensamente com esta no prosseguimento de fins públicos e, portanto, são regidas por várias normas de direito administrativo.

Concluímos que a ideia de administração publica é muito mais abrangente que somente a ideia de estado.

A administração pública em sentido material é, no fundo, a atividade de administrar.

Administrar é no global, fazer ponderações, tomar decisões e executar intervenções com o objetivo de satisfação regular de certas necessidades, adquirindo para este efeito os recursos necessários e aproveitando as formas mais vantajosas e convenientes. É, portanto, uma atividade contínua, permanente e regular dos poderes públicos que tem como objetivo a satisfação de necessidades coletivas. Não sendo de todas, não englobando, por exemplo, a justiça, que cabe ao poder judicial, ou seja, tribunais e juízes. Tem de assegurar, dentro dos termos da lei e não ofendendo a legalidade vigorante, a satisfação frequente das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social. Se o faz executando leis, praticando atos, ou realizando operações de natureza não executiva e não jurídica, é apenas um aspeto secundário.

Se os fins do estado são a justiça, segurança, cultura e o bem-estar, como coletividade pública máxima, concluímos que todos os fins do Estado se realizam através da administração pública sendo, estes igualmente os fins da administração pública.

A Constituição do ano de 1976, no seu artigo 199º, desenvolve a competência administrativa do governo, não obstante a alínea c) apresente a competência administrativa do governo como a tarefa de assegurar a boa execução das leis, apresenta ainda na alínea g) uma cláusula geral de largo alcance para a atividade administrativa.

Depreendemos que a função administrativa não se traduz na atividade executiva, nem que a administração pública é somente uma máquina orgânica destinada a cuidar da aplicação do direito.

Nota conclusiva:

Poderíamos ainda expor um terceiro sentido da Administração Pública, do ponto de vista técnico jurídico, tratando-se este da administração pública em sentido formal, que está relacionado com a maneira de agir que caracteriza a administração pública em certo modelo de sistemas. No entanto, este não tem tanta relevância como os sentidos desenvolvidos anteriormente.

A Administração Pública tem, como tal, conseguido adquirir um papel cada vez mais relevante na sociedade. Com o tempo, deixou de ter apenas uma mera competência de execução das leis e passou a executar as diretrizes e opções fundamentais do poder político. Devido à Administração pública, o Estado tornou-se prestador de serviços, capaz de uma maior e eficaz assistência às crescentes necessidades dos cidadãos.

Desta noção dada da administração pública, entendemos que esta se caracteriza como uma atividade típica e distinta das demais, não se deixando confundir com esta definição, com as demais outras atividades públicas não administrativas, ou com a administração privada.

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do. O Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4ª edição, Almedina, 2016