As fontes de Direito Administrativo: O regulamento administrativo

1. Introdução. Alguns aspetos sobre a origem do poder regulamentar

A importância do regulamento administrativo como instrumento regulatório conformador do qual se extraem normas jurídicas observáveis ao nível da atuação administrativa, desinficou-se a parir das crescentes necessidades interventivas estaduais, carentes de regulamentação, e já que a atividade do Estado de si teria sempre de ser controlada, em favor de princípio da legalidade (cfr. artigo 3º do CPA). Este aspecto verificou-se essencialmente em sede de Estado social, e com uma consequente complexidade de regulação normativa, respondendo a imperativos de celeridade, eficácia e tecnicidade, de um Estado mais invasivo e propagante, de uma Administração prestadora de bens e serviços aos agregados populacionais em carecimento.

Deste modo, a função normativa dos governos das administrações públicas materializou-se, como se refere o Prof. João Caupers, em duas técnicas que se alternam ou acumulam: i) Uma extensão da titularidade ou do exercício da função legislativa stricto sensu, como sejam os decretos-leis; ii) A inclusão no poder administrativo de um poder normativo de segundo grau, o poder regulamentar, subordinado a um poder normativo de primeiro grau, o poder legislativo (ou nas palavras de Vieira de Andrade, um poder de nível inferior no ordenamento administrativo, estando os lugares cimeiros ocupados pelo direito constitucional, pelas leis ordinárias, pelo direito supraconstitucional, o direito internacional público, o direito da União Europeia, os princípios gerais, etc., todos estas ordens devidamente hierarquizadas).

Será, assim, a atividade normativa regulamentar uma atividade secundária essencial e de matriz funcional à dinâmica interativa institucional e dos agentes do Estado moderno, permitindo, como alude o Prof. Diogo Freitas do Amaral, a desocupação dos parlamentos nacionais de uma tarefa reguladora por razões de tempo ou por razões materiais, assim como da evolução e aprimoramento da resposta normativa às diversas especificidades da vida real e concreta, que reclamam idoneidade técnica e rapidez de ação, em concretização de um outro princípio, o princípio da boa-administração (vide artigo 5º do CPA), mormente na vertente da aproximação dos serviços às populações, quando o poder regulamentar é exercido no âmbito das autarquias locais e das regiões autónomas.

1.1 Fundamento do poder regulamentar

O fundamento propriamente dito do poder regulamentar, o fundamento jurídico, encontra-se, no Estado atual democrático e de Direito, nas normas legais e constitucionais atributivas de competência regulamentar (cfr. o nº 1 do artigo 136º do CPA). Pode dizer-se que a figura funda-se, em termos simples, num distanciamento do Legislador face aos casos concretos da vida social e na impossibilidade absoluta de previsão total, ou da sua inconveniência, de todos os aspetos a serem regulados na vida interativa da Administração Pública, enfim, na impossibilidade de aplicação pura e simples do princípio da separação de poderes.

No entanto, identificam-se a par deste fundamento geral, fundamentos específicos, como sejam o fundamento dos regulamentos internos, fundados no poder de direção do superior hierárquico, e o fundamento dos regimentos, regulamentos de funcionamento dos órgãos colegiais, baseado no poder de auto organização relativo a esses órgãos.

2. Regulamento. Natureza jurídica

Para uma noção jurídica serve-nos a definição do Prof. Diogo Freitas do Amaral, do regulamento como um conjunto de normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei. Esta noção do Prof., desdobra-se em três elementos: i) Um elemento material, consistindo o regulamento num conjunto de normas jurídicas, dotadas de generalidade e abstração, características assim inerentes das normas jurídicas. A generalidade reporta-se à aplicabilidade a uma pluralidade de destinatários, definidos universalmente, e a abstração reconduz-se na aplicação do comando a uma ou mais situações desenhadas pelos elementos típicos constantes da previsão normativa, e do mesmo modo, em definição universal. Assim, como comando generalizante e abstrato, irá aplicar-se quando se verifiquem os requisitos tipificados nos seus elementos de previsão, o que já não sucede com os atos administrativos, que consumem numa situação concreta ou em um ou outros indivíduos determinados tidos como destinatários do comando, os efeitos jurídicos a ele relacionados.

Ao serem normas jurídicas, são susceptíveis de imposição mediante ameaça de coação moral e que cuja violação leva em geral à aplicação de sanções, de natureza penal, contraordenacional ou disciplinar.

Um outro elemento ii) orgânico-formal, segundo a teorização do Prof. Diogo Freitas do Amaral, materializa-se no facto de o regulamento administrativo ser emanado por uma entidade pública integrante da Administração Pública, ou por uma outra entidade colectiva, pública ou privada, que exerça, por lei, a função administrativo, estando para tal, habilitada legalmente de competência regulamentar (veja-se o artigo 136º/1 do CPA).

Quanto ao elemento iii) funcional, identifica-se que o regulamento é emanado no exercício do poder administrativo, e tal significa, que só se poderá tratar de um regulamento quando, e a título de exemplo, o Governo ou as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, órgãos com duplas competências legislativa e administrativa, estiverem no campo de desempenho das atribuições administrativas.

Destarte, como foi referido supra, o poder regulamentar é um poder secundário e um poder subordinado ao poder legislativo, sendo este último um poder primário, primordial e independente, por estar apenas subordinado à Constituição, juntamente com o poder político (cfr. "Curso de Direito Administrativo", V. I, Diogo Freitas do Amaral). A norma regulamentar encontra o seu fundamento e parâmetro na Constituição e na lei formal, sendo os regulamentos que contradizem as leis ordinárias ilegais à luz do Direito vigente, e inconstitucionais quando violem diretamente as normas e princípios constitucionais (cfr. artigo 143º/1 do CPA).

Bibliografia

Professor Regente: Doutor Vasco Pereira da Silva

Professor Assistente: Jorge Pação

Raquel Antunes Duarte, Turma B, Subturma 15