As Invalidades do Ato Administrativo

Um Ato Administrativo consiste numa decisão que no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta (art. 148º CPA). Este Ato pode estar sob o desvalor da Invalidade, que é o valor negativo que afeta o Ato em virtude da sua aptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir, é emitida em resultado da sua desconformidade com a ordem jurídica.

Um Ato Administrativo que viola a Lei é automaticamente ilegal, o que significa que a Ilegalidade é uma das fontes da Invalidade, existem outras apesar de ela (a Ilegalidade) ser por muito tempo vista como a única fonte. A outras fonte é a Ilicitude.

Ilegalidade do Ato

Nesta perspectiva, a Lei é vista amplamente, incluindo a Constituição, a lei ordinária e os regulamentos, o que significa que um Ato ilegal é ilegal porque não respeita um destes diplomas.

Esta Ilegalidade pode assumir várias formas, estas formas são denominadas por Vícios do Ato Administrativo, ou seja, as formas específicas que a Ilegalidade do Ato pode revestir, Da mesma forma que existe uma tipologia de Inconstitucionalidades, existe também uma tipologia de Vícios do Ato, de natureza orgânica, formal e material.

Assim sendo, são Vícios do Ato: a Usurpação de Poder; a Incompetência; o Vício da Forma, a Violação da Lei: o Desvio de Poder. A Usurpação de Poder e a Incompetência dizem respeito à Ilegalidade Orgânica (relativa aos sujeitos do Ato, concretamente ao autor); o Vício da Forma diz respeito à Ilegalidade Formal (consiste na carência de forma legal ou na preterição das formalidades essenciais); a Violação da Lei e o Desvio de Poder correspondem à chamada Ilegalidade Material (relativo ao objeto, ao conteúdo ou aos motivos do Ato).

Nota: A "Violação da Lei" acima mencionada deve ser compreendida num sentido restrito uma vez que todos os Vícios do Ato são (evidentemente) violações da Lei em sentido amplo. A Violação da Lei como Vício do Ato deve ser vista como uma violação de um vício específico.

Usurpação de Poder

É um vício que traduz-se na prática por um órgão da Administração de um Ato incluído nas atribuições do Poder Legislativo ou do Poder Judicial, é uma violação do princípio da Separação dos Poderes. Este Vício deveria ser conduzido ao campo das Incompetências, devido ao facto de na realidade não é nada mais do que uma Incompetência Agravada. A Usurpação comporta duas modalidades: do Poder Legislativo (a Administração leva a cabo um Ato que pertence às Atribuições do Poder Legislativo); e do Poder Judicial (a Administração pratica um Ato que se encontra nas Atribuições dos Tribunais).

Incompetência

Consiste na prática levada a cabo por um órgão da Administração de um Ato que se enquadra ou nas Competências ou nas Atribuições de um outro órgão da Administração. É necessário clarificar a diferença entre a Incompetência e a Usurpação de Poder, para que haja este último, a Administração tem que invadir a esfera de outro poder do Estado, contudo para que haja Incompetência, a Administração deve invadir a esfera própria de outra autoridade administrativa, sem sair do Poder Administrativo. A Incompetência envolve várias modalidades, segundo um primeiro critério, as Incompetências podem ser ou absolutas (são praticados pela Administração Atos em que as atribuições encontram-se fora da pessoa coletiva a que pertence) ou relativas (quando um órgão de um pessoa coletiva pública pratica um Ato que está fora da sua competência, mas pertence à competência de um outro órgão da mesma pessoa coletiva); de acordo com um segundo critério as Incompetências podem ser em razão da matéria (quando um órgão da Administração invade os poderes conferidos a um outro órgão da Administração função da natureza dos assuntos), em razão da hierarquia (quando são invadidos os poderes conferidos a outro órgão em função do grau hierárquico), em razão do lugar (quando um órgão da Administração invade poderes conferidos a outro órgão em função do território) ou em razão do tempo (quando um órgão da Administração exerce os seus poderes legais em relação ao passado ou ao futuro). Nota: A Competência deve ser exercida em relação ao presente; a Competência em relação ao passado geraria retroatividade, o que não permitido a princípio, assim como a Competência em relação ao futuro.

Vício da Forma

É a preterição das formalidades essenciais ou ainda a carência de forma legal. Possui três modalidades: a preterição de formalidades anteriores à prática do Ato; a preterição de formalidades relativas à prática do ato; a carência de forma legal. Nota: A preterição de formalidades posteriores à prática do Ato não gera ilegalidade e sim Ineficácia, isto porque a validade de um Ato se consolida sempre pela sua conformidade com a Lei no momento em que ele é praticado.

Violação da Lei

É o Vício que consiste na discrepância entre o conteúdo ou entre o objeto do Ato e as normas jurídicas aplicáveis. É uma Ilegalidade de cariz material, a ofensa da Lei não é verificada na competência do órgão, nem nas formalidades, nem na forma revestida, nem no fim tido em vista, mas no próprio conteúdo/objeto do Ato. No exercício de poderes vinculados, a Administração diverge daquilo que a Lei estabelece, é produzido este vício da Violação da Lei, da mesma maneira quando não são respeitados os princípios gerais que genericamente condicionam a discricionariedade administrativa, designadamente os princípios constitucionais: Imparcialidade; Igualdade; etc. Possui várias modalidades: a falta de base legal; a incerteza ou a impossibilidade do conteúdo e do objeto do Ato; a inexistência dos pressupostos relativos ao conteúdo ou ao objeto do Ato; etc

Desvio de Poder

Consiste  no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiz com o fim visado por Lei, implica uma discrepância entre o fim legal e o fim real (art. 19º LOSTA).  Para se determinar este vício, as seguintes operações devem ser levadas a cabo: primeiramente apurar o fim legal; averiguar o fim real; e por último, determinar se este motivo principalmente determinante condiz ou não com aquele legalmente estabelecido, se condizer, o Ato é legal e válido, e se não, o Ato é ilegal e inválido, Este Vício tem duas modalidades: desvio por motivo de interesse público (a Administração visa alcançar um fim de interesse público, apesar de ser diverso daquele que é imposto por Lei); o desvio por motivo de interesse privado (a Administração não procura alcançar um fim de interesse público e sim, privado, por razões de corrupção, parentesco, amizade, inimizade ou quaisquer outros de cariz particular).

Ilicitude do Ato

Na regra geral, a Ilicitude e a Ilegalidade do Ato acabam por se coincidirem, isto é, o Ato ilícito e também ilegal, mas nem sempre isso acontece assim, podem haver Atos ilícitos mas que são legais. São quatro esses casos: ofensa a um direito absoluto de um particular por parte do Ato; a violação de um contrato administrativo por parte do Ato; quando o Ato ofende a ordem pública ou os bons costumes; quando o Ato contém usura.

Formas de Invalidade

A ordem jurídica apresenta sanções para os Atos ilegais ou ilícitos por meio de duas formas: a Nulidade e a Anulabilidade.

Nulidade

É  a forma mais grave de Invalidade; não produz quaisquer efeitos jurídicos, isto é, é completamente ineficaz; é insanável, ou seja, não pode ser transformado num Ato válido; os particulares e os funcionários públicos têm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que constem do Ato que é nulo; se a Administração impor pela força a execução do Ato nulo, os particulares têm o direito de resistência passiva (art. 21º CRP); a impugnação do Ato nulo nunca é sujeita a um prazo, ou seja, um Ato nulo pode ser impugnado a todo e qualquer tempo; o reconhecimento da Nulidade pode ser feito junto de qualquer tribunal, e não apenas nos tribunais administrativos.

Anulabilidade

É a forma menos grave de Invalidade, produz efeitos até ser declarado como anulado, é sanável, ou seja, é suscetível de ser transformado num Ato válido; é obrigatório tanto para os funcionários públicos como para os particulares enquanto não for anulado; contrariamente à Nulidade, impugnação do Ato anulável é sujeita a um prazo estabelecido pela Lei; o pedido da anulação apenas pode ser feito junto a um tribunal administrativo; a anulação tem efeitos retroativos, tudo passará a ser como se o Ato anulado nunca existisse na ordem jurídica. Nota: Não se deve confundir a Anulabilidade com Anulação, anulabilidade é a característica do Ato enquanto não for anulado, já anulação é a decisão do tribunal que anula o Ato anulável.

O regime da Nulidade e a Anulabilidade encontra-se consagrado a partir do art. 161º até ao art. 164º do CPA.

Sanação dos Atos Anuláveis

A Sanação consiste na transformação dum Ato anulável num Ato válido, causada pelo decurso do prazo mais longo de interposição do recurso contencioso (sanação ope legis) ou pela prática dum Ato secundário.

Legenda:

- CPA - Código do Procedimento Administrativo

- LOSTA - Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo

- CRP - Constituição da República Portuguesa

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. III, 2ª edição, Lisboa, 1989

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 5ª edição, Lisboa, 2000

Este trabalho foi feito por Mauro Marques, nº66582.