Contrato de concessão

O que é e para que serve uma concessão?

Antes de mais, uma Concessão é um instrumento de regulação jurídica das relações de colaboração entre entes públicos e privados, como consta do Art. 2.º n.º4 alíneas a) e b) do Decreto-Lei N.º 86/2003, de 26 de abril. Sendo também um contrato administrativo típico, nos termos do Art. 200.º n.º2 CPA, por serem visadas no Código dos Contratos Públicos, no Capítulo II do mesmo. Contudo, este código regula apenas as concessões de obras públicas e serviços públicos, como previsto no Art. 407.º CCP, e regula subsidiariamente as concessão de exploração de bens do domínio público, à luz do Art. 408.º CCP. Não regula, por isso, algumas concessões, como é o caso da concessão de uso privado do domínio público e a concessão de exploração de jogos de fortuna e azar, embora sejam ainda considerados como contratos administrativos típicos.

O contrato de concessão é suscetível de um ato administrativo que transfere poderes próprios da administração pública para um particular, para que este os exerça , ainda que no interesse público, por sua conta e risco (Art. 407.º n.º 1 e 2 CCP).

Sendo considerada como uma parceria público-privada, nos termos do Art. 4.º do DL n.º 86/2003, de 26 de abril, tem como finalidades o acréscimo de eficiência na afetação de recursos públicos e a melhoria qualitativa e quantitativa do serviço.

Nestes contratos em questão são, à luz do n.º3 do Art. 407.º CCP, partes no contrato o concedente, que corresponde ao órgão contratante da Administração pública, e o concessionário, correspondente ao particular contratado.

Os deveres e obrigações e direitos dos concessionários encontram-se previstos do Art. 411.º a 418.º CCP. Já os deveres, obrigações e direitos do concedente encontram-se estipulados nos Art. 420.º a 425.º CCP. Ainda estão estipulados os bens e trabalhadores afetos à concessão nos Artigos 419.º e 419.º-A, respetivamente.

Tendo em conta que são regulados diversos tipos de concessões, passemos à análise de cada uma delas individualmente:

Concessão de obras públicas:

Iniciando pela concessão de obras públicas, cujo regime assenta no Art. 407.º/1 e do Art. 426.º a 427.º CCP.

Atendendo o anteriormente referido quanto ao acréscimo da eficiência na afetação de recursos públicos, e sabendo que muitos Estados não têm capacidades para a execução de muitas obras de grande envergadura, ou mesmo para a ampliação de infraestruturas já existentes, e que o investimento público é necessário para outras áreas essenciais (como a educação, saúde, entre outras), é mais viável à Administração Pública proceder à concessão de obras públicas uma vez que esta vem associada a um financiamento privado. Isto contribui, acima de tudo, para um alívio económico e deficitário do Estado.

Na concessão, o cocontratante privado tem como recompensa a exploração da obra, que poderá, ou não, ser acompanhada de um pagamento, o que a difere de uma empreitada, uma vez que nesta última o particular é pago pela administração, através de fundos públicos, sendo a obra pertencente à mesma.

Contudo, como as obras ou ampliações podem ser processos muito demorados, e como o mercado se encontra em constante mudança, sendo, por isso, imprevisível, pode o concessionário vir a perder o investimento realizado. Essas perdas não são visadas pela Administração, pelo que a mesma não garante a recuperação do mesmo, uma vez que quem assume esse risco é o concessionário, nos termos do Art. 413.º nº2 CCP, cuja alínea a) prevê a falta de salvaguarda da recuperação dos investimentos ou despesas, em condições normais de exploração, e a alínea b) prevê a exposição do concessionário ao risco da imprevisibilidade do mercado.

Concessão de serviços públicos:

A concessão de serviços públicos assemelha-se à concessão de obras públicas, mas aplicando-se a serviços como a distribuição de gás, eletricidade, água, entre muitos outros. Este tipo de concessão encontra-se previsto no Art. 407.º/2, até ao 426.º CCP.

O particular monta o serviço com os seus capitais, acionando-o posteriormente, sendo-lhe conferido o direito de exploração do mesmo, podendo ser, ou não, acompanhado de pagamento. Ao fim de algum tempo, depois de amortizado o investimento do particular, pode a Administração Pública pode recuperar o serviço público[1] ou transferi-lo de novo para outro privado.

Este tipo de concessão atribui ao concessionário competência de gestão do serviço público concedido, por tempo determinado. O disposto no Art. 407.º/2 CCP refere a remuneração do cocontratante pelos resultados financeiros da sua gestão ou pelo contraente público, pelo que pode resultar na cobrança de taxas de utilização aos utentes do serviço.

O Art. 429.º CCP consagra os princípios do serviço público a que o concessionário está sujeito sendo esses a continuidade e regularidade, previstos na alínea a), a igualdade, presente na alínea b) e a adaptação às necessidades, estipulado na alínea c) do referido artigo.

Os serviços públicos têm, ainda, como principal característica a continuidade estipulada na alínea a) do n.º 1 do Art. 429.º CCP, visto estes serem essenciais ao quotidiano da vida dos cidadãos, tendo esta que ser, em qualquer circunstância, assegurada.

Concessão de exploração do domínio público:

Este tipo de concessão não se encontra tipificado no CCP diretamente, sendo apenas prevista, pelo Art. 408.º, a aplicabilidade subsidiaria da secção da concessão de obras e serviços públicos à concessão de exploração de bens do domínio público. Apesar disso, esta concessão assume uma relevância importante na prática jurídica.

Consiste num contrato administrativo, em que um particular se incumbe de explorar um bem do domínio público[2], com o benefício de não se encarregar com obras ou determinados serviços.

Aqui está em causa a gestão de um bem que por motivo de afetação à utilidade e interesse público, é gerido pelo concessionário em detrimento da Administração, sendo pago pela cobrança de taxas ao público nos casos de um bem de uso direto do público, ou através da exploração económica do bem.

Ainda, este tipo de concessão pode ser acessório de outras concessões, como no caso das concessões das autoestradas.

Ainda há outros tipos de concessões que não se encontram abrangidos pela previsão do CCP e pelo Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril, como é o caso da Concessão de uso privativo do domínio público e da Concessão de exploração de jogos de fortuna ou azar, que são, no entanto, explorados por autores como Diogo Feitas do Amaral em suas obras.

Deste modo, podemos concluir que as concessões são benéficas, tanto para a Administração, que fica menos sobrecarregada, como para os privados na qualidade de concessionários, que podem auferir ganhos com estes contratos, e até mesmo, para aqueles particulares que possam ser contratados para trabalhar nas concessões.

Raquel Esteves

N.º 66474

Bibliografia:

https://www.igf.gov.pt/inftecnica/75_anos_IGF/danielcosta/danielcosta_cap032.htm

https://dre.pt/dre/legislacao-consolidada/decreto-lei/2008-34455475-163851653

https://repositorio.ucp.pt/bitstream/10400.14/20458/1/Concessões%20de%20Obras%20e%20Serviços%20-%20Risco%20e%20Remuneração.pdf

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª. Edição, Coimbra: Almedina, 2012.

[1] Como aconteceu recentemente na Câmara Municipal de Setúbal com a recuperação do serviço das Águas do Sado

[2] Como acontece nas praias concessionadas