3) Modelo Empresarial das Universidades

Face ao parecer requerido mostra-se necessário o prévio entendimento da situação atual em relação à natureza das Universidades, recorrendo às opiniões dos Professores que mais aprofundaram esta temática, nomeadamente Diogo Freitas do Amaral, Marcelo Rebelo de Sousa e Vasco Pereira da Silva.

Por um lado, defende-se que a natureza jurídica das Universidades, à luz da lei atual, insere-se na Administração Autónoma, isto é, aquela que "prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma definindo com independência orientação das suas atividades sem sujeição à hierarquia ou superintendência do Governo" (1).

Marcelo Rebelo de Sousa considera que devido ao predomínio do elemento do substrato, as Universidades Públicas são reconduzidas a uma tendencial natureza associativa. Não obstante, não as enquadra ou sequer equipara às associações públicas, pelo que os interesses próprios prosseguidos não se sobrepõem aos interesses transferidos pelo Estado, considerando as Universidades Públicas como pessoas coletivas do tipo associativo ou institucional. Como sustenta o Professor Vasco Pereira da Silva, as Universidades dizem respeito à Administração Autónoma, uma vez que seguem atribuições próprias, distintas das atribuições do Estado, logo não podem fazer parte da Administração Indireta, e ainda no quadro das Universidades existe uma lógica em que há uma auto-organização, segundo a qual vão originar-se regras equilibradas, não sendo o Ministro do ensino superior que dita as regras das mesmas.

Por outro lado, autores como Diogo Freitas do Amaral consideram que as Universidades fazem parte da Administração Indireta, e consequentemente em primeira linha as atribuições prosseguidas pelas Universidades são fins que são próprios do Estado, designadamente o ensino.

Administração indireta traduz-se na atividade administrativa do Estado realizada para a prossecução dos fins deste por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e/ou financeira, resultado do constante alargamento e da crescente complexificação das funções do Estado e da vida administrativa, operando através da devolução de poderes, isto é, transfere uma parte dos seus poderes para entidades que não se encontram integradas nele (2).O Estado dispõe em regra de poder de nomear e demitir os dirigentes desses organismos ou entidades, possui o poder de lhes dar instruções e diretivas acerca do modo de exercer a sua atividade, e o poder de fiscalizar e controlar a forma como tal atividade é desempenhada. Sem prejuízo desta definição, estes autores admitem a existência de particularidades, nomeadamente a falta de poder de superintendência por parte do Estado visto que, as Universidades gozam de autonomia estatutária constitucionalmente prevista no art 76 CRP, sendo o exercício de tal poder encarado como uma violação da mesma; e também a estranha eleição dos órgãos dirigentes que, por norma, são nomeados pelo Estado.

Acompanhando em parte esta última posição, compreendemos que a nível estrutural a atribuição da administração autónoma como natureza jurídica das Universidades é a mais compatível dadas as particularidades evidenciadas. Contudo, no que respeita ao aspecto substancial, ou seja, as atribuições prosseguidas pelas Universidades, mormente o ensino parece-nos adequado integrá-la na administração indireta ainda que estas possam prosseguir interesses próprios distintos dos do Estado.

Posto isto, será que não seria prudente admitir um modelo empresarial das Universidades?

Numa tentativa de auxiliar a Ministra, propomos uma solução ortodoxa perante o sistema atual.

Como referido anteriormente, consideramos que a natureza jurídica das Universidades deve ser entendida como pertencente à administração indireta, ainda que na sua vertente empresarial. Para o efeito, utilizamos como definição de empresa pública as "organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas públicas".

Recordando a posição de Diogo Freitas do Amaral relativamente à ausência de poderes de superintendência (o poder de lhes dar instruções e diretivas acerca do modo de exercer a sua atividade) por violar a autonomia estatutária prevista no art 76nº2 CRP, autonomia esta que significa auto-organização interna das Universidades que se desdobra nas funções específicas que cada Universidade, porventura, queira prosseguir, as unidades de ensino e de investigação que a integram, entre outros. Consideramos que devido à sua inserção num contexto de empresa pública será inevitável o exercício destes poderes.

Porém, sob esta perspectiva poderia dizer-se que seria necessário uma revisão constitucional, com o objetivo de, no artigo 76º CRP retirar a autonomia, nomeadamente a estatutária, uma vez que é incompatível o exercício dos poderes de superintendência com a respectiva liberdade constitucionalmente atribuída às Universidades. No entanto, tal poderia não ser necessário, até porque a autonomia equivale a um verdadeiro direito fundamental das Universidades, interpretando tal norma de forma mitigada ou com a particularidade de não admitir a nomeação dos seus dirigentes, permitindo a imparcialidade no ensino como atualmente vigora e afastando ideologias políticas.

A atividade das empresas públicas e o setor empresarial do Estado devem orientar-se no sentido de contribuir para o equilíbrio económico e financeiro do conjunto do setor público (missão económico-financeira) e para a obtenção de níveis adequados de satisfação das necessidades da coletividade (missão social)"- dupla missão das empresas públicas. A primeira das missões reforça o fim lucrativo das empresas públicas visto que, apenas gera lucro, ou no mínimo não gera prejuízos, pelo que poderão contribuir para o equilíbrio económico-financeiro do setor público. Quanto à segunda missão, esta acentua o carácter estadual das empresas públicas pertencentes ao estado, como instrumento deste devem proporcionar em grau elevado a satisfação das necessidades coletivas, sendo a principal finalidade do Estado. Relativamente à sua atuação, esta está fortemente influenciada pelo Direito da União Europeia e pelas apertadas normas de Direito da Concorrência (3).

• Contrariando a primeira impressão negativa relativa aos fins lucrativos associados às Universidades, devem estes fins ser entendidos como objetivo indireto ou um meio para atingir um fim estadual. Deste modo, importa destacar que a principal atribuição destas será, em primeira linha, a garantia de um acesso livre e igualitário ao ensino universitário, enquanto direito constitucionalmente tutelado no art 74 CRP, pelo que a obtenção do lucro destinar-se-à, de grosso modo, à prossecução desse fim de modo mais eficiente que o atual.

• Tendo em conta o escopo lucrativo das empresas públicas, enquanto Universidade este devia ser obtido quer através do aumento diminuto das propinas (fiscalizado pelo Estado), quer através de atividades produtivas desencadeadas pelas próprias Universidades como por exemplo: Bares e cantinas próprias em detrimento da exploração por terceiros; Promoção de conferências dadas pelos docentes, centros de investigação ou alunos; Promoção da universidade como uma marca, desencadeando um processo de representação dentro do âmbito da concorrência; entre outras...

• Estando inserido na administração estadual indireta, sob a alçada do Estado poder-se-ia equacionar se este modelo não poderia gerar um aumento da concorrência, uma vez que o Estado ao criar uma empresa e lançá-la no mercado, esta tenderia a melhorar e a tornar-se mais eficiente por forma a destacar-se entre as restantes.

Conclusão

Em suma, a obtenção e a correspondente utilização adequada dos lucros pode proporcionar uma qualidade superior de ensino, já que estes lucros podem resultar numa melhoria quer da manutenção ou evolução das infraestruturas, quer na contratação dos melhores professores (culminando igualmente num maior incentivo para os docentes melhorarem as suas qualificações e também proporcionar uma concorrência saudável entre eles). E ainda na formação dos alunos que almejam melhores resultados nacionais e por conseguinte o melhor profissionalismo dos alunos.

Assim, não descurando da definição original de administração indireta, admitimos a particularidade de não haver a nomeação dos órgãos do dirigentes mas a sua eleição por forma a garantir a imparcialidade e independência destes. Para além disso, no respeitante à admissibilidade do exercício dos poderes de superintendência, a autonomia estatutária consagrada deveria ser interpretada restritivamente, no sentido de a mitigar, permitindo metas e objetivos definidos pelo Estado mas admitindo liberdade na forma como tais objetivos e metas são alcançados pelas Universidades.

Desta feita, o nosso parecer é no sentido de transformar o sistema das Universidades num modelo empresarial!

Parecer desenvolvido por: André Lopes, Eva Martins, Maria Gomes, Mariana Correia e Raquel Esteves.

1. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, Coimbra, 4º edição, 2022, p.360.~

2. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, Coimbra, 4º edição, 2022, p. 297 e ss.

3. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, Coimbra, 4º edição, 2022, p.343 3 e ss..