Natureza das Associações Públicas

O Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral dispõe no seu livro Curso de Direito Administrativo I, que a associação pública faz parte da Administração Indireta do Estado, igualando, ou melhor assemelhando, esta entidade com os institutos públicos estaduais.

Consoante esta posição, apoio a doutrina contrária, nomeadamente dos professores Jorge Mirando, Vital Moreira, João Caupers, Gomes Canotilho, entre outros, portanto, que as associações públicas são pertencentes à Administração Autónoma do Estado.

Primeiramente acho importante perceber a definição de associação pública, de modo a depois seguir para a sua natureza jurídica.

A associação pública é, segundo o artigo 157.º do Código Civil, uma pessoa coletiva constituída por várias pessoas que prosseguem o mesmo objetivo, não tendo por fim o lucro económico dos associados. O professor Freitas do Amaral define-as como as pessoas coletivas publicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, página 363-364.

Para fundamentação da minha questão, há a necessidade de uma análise à divergência doutrinária que está em volta da temática.

A tese de administração indireta:

- Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral: defende que as associações públicas estão integradas na administração indireta, visto que o mesmo identifica estas como semelhantes aos institutos públicos. Refere ainda que o mesmo iria acontecer com as associações públicas das regiões autónomas que se assemelham aos institutos públicos tambem das regiões, pertencendo então à administração regional indireta.

Nota: é necessário ainda ter em conta que as regiões autónomas fazem parte da administração regional autónoma e não indireta.

A tese da administração autónoma:

- A doutrina entende que as associações públicas que se encontram regidas pelo direito privado, e não aquelas criadas pelo Estado de modo a prosseguir fins que correspondam às necessidades destas, são as que integram a administração autónoma, no sentido de que sejam «uma manifestação de autoadministração social»- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo I, página 402-, visto que estas prosseguem os fins que as próprias pessoas que se encontram dentro dos órgãos das associações.

- É de referir ainda a definição que o Professor Doutor João Caupers dá às associações públicas, sendo que estas fazem parte da administração autónoma não territorial. Para este as associações públicas são, e passo a citar, «pessoas coletivas publicas de tipo associativo criadas por grupos de cidadãos com interesses públicos próprios específicos, com a finalidade de prosseguir estes».

- Observamos ainda o professor Vasco Pereira da Silva a introduzir as associações públicas na administração autónoma, na sua organização da Administração Central. O professor Vasco Pereira da Silva complementa que concorda com a doutrina do professor Jorge Miranda, que defende exatamente o fator das associações públicas prosseguirem os seus fins próprios de forma própria com órgãos próprios, para além de que os órgãos, como os bastonários nas ordens profissionais, são escolhidos pelas pessoas que exercem aquela função ou que se encontram inscritos na Ordem. Ainda da relevância tambem ao facto das universidades tambem se entenderem dentro da Administração Autónoma, visto que tambem são entidades que contêm fins próprios que são prosseguidos da sua forma própria, com órgãos eleitos pela comunidade académica.

Passo agora a explicar o que realmente consiste em a Administração tanto Indireta como Autónoma, de modo a argumentar consoante a minha posição.

A Administração Indireta consiste nas entidades públicas distintas da pessoa coletiva Estado, são dotadas de autonomia financeira e administrativa, tal como contêm em si personalidade jurídica. Nesta é desenvolvida uma atividade administrativa que prossegue fins do Estado, sendo que o próprio tem, sobre estas, poderes de superintendência e de tutela.

O poder de superintendência consiste no poder de emanar diretrizes e estabelecer diretrizes as próprias entidades públicas.

O poder de tutela trata-se do poder do Estado em fiscalizar a legalidade dos atos destas entidades públicas.

Passando para a Administração Autónoma, esta desenvolve-se através de entidades que prosseguem os sues próprios interesses das pessoas que as constituem e que definem, com autonomia e independência, a sua orientação e atividade, sendo sujeitos a um poder de mera tutela, portanto, o poder de fiscalização da legalidade.

Agora que foi desenvolvido os dois tipos de Administração Estadual que estão em discussão, é possível a argumentação quanto à posição que é tomada.

A associação pública é uma entidade que, tanto regida por direito público como por direito privado (discussão doutrinária), prossegue fins e interesses das pessoas que integram esta, como já entendido anteriormente. Podemos tomar como exemplo de uma associação pública a Ordem de Advogados. Esta irá prosseguir fins que estejam no âmbito da advocacia e à volta desta mesma temática.

Já um instituto público está sob o poder de superintendência do Estado. O instituto público realmente faz parte da Administração Indireta, no sentido de que este seguirá sempre metas do Estado, como por exemplo o Instituto Nacional de Emprego e Formação Profissional que pretende promover a criação e qualidade do emprego, tal como combate o desemprego através da execução de políticas ativas de emprego. Esta meta é algo que é de grande importância para o Estado.

Este primeiro aspeto é de fácil reflexão, no sentido de que, o que será mais importante para o Estado: a organização da Ordem dos Advogados (sendo uma entidade privada que se rege por direito público) ou os fins do Instituto Nacional de Emprego e Formação Profissional?

Concluo este primeiro aspeto, defendendo que o emprego é algo de grande importância a meu ver, mais do que a Ordem dos Advogados na organização e desenvolvimento da atividade administrativa do Estado.

Desde logo, aqui podemos já ver a enorme diferença tanto estrutural como funcional de uma associação pública e de um instituto público.

Passo a diferenciar. Na perspectiva estrutural, as associações públicas são regidas tanto por direito privado, como podem ser de direito publico, como as associações públicas criadas pelo Estado nos termos de prosseguir fins que irão preencher as necessidades deste. No entanto, já os institutos públicos, regem-se apenas pelo direito público.

Numa visão mais funcional, como já foi referido, a associação pública irá definir a sua organização através das pessoas que pertencem aos órgãos desta mesma. O instituto público está sob o poder de superintendência do Estado, em que este irá definir as suas metas.

Aprofundando um pouco mais a questão dos poderes que o Estado está emanado, nomeadamente, de superintendência e tutela, no caso dos institutos públicos, e tutela, no caso das associações públicas.

Não faria algum tipo de sentido uma associação pública ter as suas metas ou diretrizes estabelecidas por quem não faz parte desta como o Estado. Tal como não faria sentido ter um poder de direção visto que estamos a falar de pessoas coletivas distintas não havendo possibilidade de este poder dar ordens, fiscalizar e disciplinar, o que levaria a uma nulidade, mais propriamente, uma incompetência absoluta- artigo 162.º CPA.

É importante referir que o Professor Freitas do Amaral, após explicar a sua visão, acaba por ceder à doutrina maioritária entendendo que a associação pública pertence sim à Administração Autónomo, tal como a organização do seu livro O Curso de Direito Administrativo demonstra o aparecimento das associações públicas na parte onde desenvolve a Adminsitração Autónoma.

Entende, na página 402 do referido livro acima, que hoje sustenta que no geral as associações públicas realmente se encontram no domínio da administração autónoma. Justifica a expressão «generalidade» no sentido de que há associações públicas que são criadas no âmbito do Estado para prosseguirem fins deste, não incluindo este tipo de associações públicas na Administração Autónoma.

É ainda discutido se as associações públicas correspondem a uma privatização das associações da organização administrativa ou de tornar público o direito de associação, sendo que já foi referido, há associações públicas criadas pelo Estado de modo a prosseguir os fins deste.

O professor Jorge Miranda, tal como a maioria da doutrina portuguesa, tem apoiado que a associação é pertencente ao direito privado e deve ser utilizado este regime para as mesmas, ainda sendo as associações públicas criadas pelo Estado. Esta ideia é apoiada ainda pela tese germânica, que expõe o professor Vital Moreira. A tese germânica menciona que mesmo sendo as associações pública de natureza pública, continuam a ser de natureza associativa, sendo então aplicado o direito privado nestas.

Nesta questão, o professor Freitas do Amaral não se afasta da tese da maioria da doutrina, no entanto, dá a ideia de que esta privatização não deve ser tomada pelas associações públicas de visão pública, como as ordens profissionais ou as associações das autarquias locais. O professor justifica-se com o facto de estas não poderem obter direitos fundamentais e o que está disposto no artigo 46.º da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente a liberdade de associação.

Nesta questão dogmática, tomo uma posição mediana, no sentido em que deve ser utilizado o direito privado associativo, visto que as associações públicas, embora estejam no âmbito publico, continuam com a sua natureza associativa, no entanto, o direito público continuará a limitar as associações públicas, enquanto o direito privado irá regulá-las, com a utilização, por exemplo, da Lei n. º2/2013 (LAPP)- questões de organização interna, entre outras. 

Ana Catarina Freitas nº 66011