Deliberação Final do Governo 

1. Quanto à proposta sobre a Manutenção da atual dualidade de Estatutos Jurídicos (Instituto vs. Fundação):

Não obstante, a identificação de características benéficas, nomeadamente garantias de um referente controlo de legalidade como, do mesmo modo, um evidente controlo de fiscalização exercido pelo Tribunal de contas, as desvantagens na hipotética aplicação do modelo proposto não devem ser tidas em consideração de forma leviana.

Sob esta perspetiva, o Governo, com base nas características desvantajosas apresentadas, particularmente, a evidente desigualdade de oportunidades que incide sobre os indivíduos que possuem uma posição consolidada que simboliza uma estabilidade em contraste com os que estão a iniciar, que , tendo por base o artigo 76º/1 da constituição da república portuguesa, correspondente à universidade e acesso ao ensino superior, incide sobre a garantia de uma igualdade de oportunidades e a democratização do sistema de ensino, entendendo-se que incorre-se sobre um desvio de grande importância. Consequentemente, a inexistência de um regime jurídico a incidir sobre as correeiras docentes em situação funcional e, por último, mas sem menor valor de relevância, a efetiva garantia de elevadas oportunidades de se instalar, em diferentes espectros, situações de precariedade.

Deste modo, em conclusão, no entender do Governo considera-se que a aplicação do modelo proposto não se revelaria benéfico com base nas características desvantajosas enunciadas.

2. Quanto à proposta sobre modelo empresarial das universidades:

O modelo proposto de enquadramento das universidades públicas enquanto administração estadual indireta, mais especificamente, enquanto modelo empresarial, demonstra um conjunto de benefícios a oferecer, conforme foi apresentado, incidindo nomeadamente sobre a sua missão social que incidia sobre a satisfação das necessidades da coletividade como também a missão económica e financeira que por sua vez vertia sobre a orientação das empresas pública e do setor empresarial do estado no sentido de contribuir para o equilíbrio financeiro e económico.

Não obstante, as vantagens verificadas a oferecer caso se sucedesse uma implementação deste modelo, considera-se que as universidades públicas enquanto modelo empresarial não seriam benéficas. A fundamentação sobre este entendimento incide sobre a falta de especificação acerca da qualificação do modelo empresarial a impor-se, estaria em causa uma entidade pública empresarial (doravante "E.P.E") ou uma sociedade? Primeiramente, as E.P.E são um tipo de empresa pública que reveste a forma de pessoa coletiva de direito público, cuja iniciativa da respetiva criação cabe ao Estado para a prossecução de fins postos a seu cargo. Este tipo de empresa pública encontra-se previsto no regime do setor público empresarial (artigos 56.º e seguintes), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro, e distingue-se do outro tipo de empresa pública contemplado neste regime, as empresas públicas sob forma societária, ou seja, as organizações empresarias constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante. Porém, diferentemente das empresas públicas sob a forma societária, não possuem capital social, mas um capital estatutário integralmente detido pelo Estado, que é inalienável e não transacionável.

Em complemento com o reconhecimento da necessidade de um aprofundamento da qualificação do modelo empresarial, suscitam-se algumas dúvidas no modo como se zelaria pelo seguimento da principal finalidade que incide nomeadamente sobre a prossecução dos fins dos Estado colocando se em dúvidas até que determinado ponto, caso estivessem em causa sujeitos privados, se sofresse um desvio desse mesmo fim.

Colocando-se em causa, deste modo, o princípio da imparcialidade (artigo 9º do Código do procedimento administrativo) juntamente com o princípio da boa-fé (artigo 10º do código do procedimento administrativo) e o princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos (artigo 4º do código do procedimento administrativo).

3. Quanto à proposta sobre Universidades como modalidade de associação pública, integrante da Administração autónoma:

Tendo por base o artigo 76º/2 (CRP) que retrata a autonomia administrativa das universidades, não se encontrando estas supostamente sujeitas a direção ou superintendência e que tem encontrado tanto apoio na maioria doutrinária, não pode ser considerada a escolha do Governo pela seguinte razão.

Embora esteja consagrado pelo artigo supracitado a autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira das Universidades e, portanto, partindo do pressuposto de que estas não prosseguem fins do Estado e que são alheias a este, acaba por existir sempre um financiamento estadual.

Referimo-nos assim à função do estado decorrente do artigo 81º/alínea l (CRP) de garantir uma política científica e tecnológica favorável ao desenvolvimento do país (onde encontra reforço no imperativo constitucional do artigo 73º/4). Esta atividade é puramente pertencente às instituições de ensino na qual se insere o ensino superior e, portanto, acaba por prosseguir indiretamente um fim do Estado ao qual cabe também a este conceder incentivos e apoios à investigação.

O Estado serve assim de estimulador para o incremento de bases tecnológicas e científicas no nosso país tendo por base o projeto europeu onde há como objetivo o progresso de Portugal, mas também desenvolvimento da competitividade internacional.

Sendo o modelo de Administração Autónoma, um exemplo bastante sólido, e um potencial candidato, esta é a única crítica a ser tecida pelo Governo e que o leva a refutar assim este regime para os Estatutos das Universidades. Visto que estas indiretamente acabam por prosseguir um fim do Estado, poderá assim este fim ser perseguido para o órgão competente para tal matéria.

Atualmente as Universidades são dotadas de receitas próprias provenientes da captação de propinas, de cursos diversos (mestrados, doutoramentos e pós-graduações), da organização de conferências e seminários, sendo que o restante provirá do próprio Orçamento do Estado, contando estas instituições com uma ampla fatia de financiamento estadual.

4. Quando à proposta sobre o Modelo de Funcionamento das Universidades mediante a colaboração com os privados, nomeadamente através de concessão de serviços de investigação e de ensino, ou através da criação de parcerias público-privadas:

As Universidades são criadas, de acordo com o preceito constitucional presente no artigo 76º/2/CRP, para prosseguirem um fim estadual como é o direito ao ensino (artigo 74º, CRP). Tendo por base o princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos e o princípio da igualdade (artigos 4º e 6º CPA), que visam o respeito pelos direitos dos cidadãos e a igualdade destes, não podemos considerar que o recurso às parcerias público-privadas sejam um instrumento benéfico para o ensino nas universidades públicas portuguesas, embora estas permitissem uma redução nas contas do Estado relativamente ao ensino e a forma de implementação do projeto fosse mais eficiente.

Apesar dessa eficiência positiva, o recurso às parcerias público-privadas pelo Estado iriam, provocar de certa forma o aumento da despesa do Estado concretamente à necessidade de este ter de conceder, em virtude da existência da parceria público-privada provocar um aumento dos custos do serviço público que é o ensino superior para os seus consumidores, apoios aos estudantes universitários (com especial ênfase para os estudantes deslocados) para que estes pudessem efetivamente continuar a exercer o seu direito à educação fornecido por um serviço público a um preço meramente razoável.

É de realçar ainda os momentos difíceis que são vividos dos quais, o aumento das rendas nas grandes cidades do Porto e Lisboa tem impedido vários alunos de preencherem as suas vagas nas Universidades Públicas do país em virtude dos elevados preços praticados e ao qual se pode acrescentar mais tarde os restantes custos em virtude da alimentação, vestuário, material escolar, transportes, tornariam muito mais difícil o exercício do direito à educação.

Aliás, iria-se contribuir assim cada vez mais para uma espécie de elitização do ensino superior, onde cada vez mais o acesso a este se iria determinar pela capacidade económica de cada uma das famílias e, portanto, poderíamos assim afirmar que ocorreria uma violação do princípio da igualdade marcado pela "estandardização" de acesso ao ensino superior.

Pode-se assim concluir que o que o Estado supostamente iria poupar ao investir em PPP, iria acabar por gastar essa diferença na concessão de apoios, construção de mais residências universitárias a preços acessíveis, vales de desconto para estudantes, abonos para as famílias, bolsas de estudo, enfim uma plenitude de ajudas.

É de realçar ainda a fase bastante demorada e custosa que a implementação de uma PPP pode acarretar contribuindo até para uma possível desorçamentação, colocando em causa a capacidade decisória das gerações futuras derivados da conceção de encargos futuros por parte do Estado.

5. Quanto à proposta sobre o Modelo de funcionamento inteiramente privado, coordenado por uma agência reguladora para o ensino superior:

Tendo em conta a proposta de uma Entidade Reguladora do Ensino Superior, vimos aqui analisar as soluções e conclusões que a equipa propõem para que a mesma se possa verificar no ensino superior português.

O governo concorda com a solução proposta da existência de um ciclo de estudos iguais para cursos iguais, que permitam adquirir iguais competências para todos os licenciados, assim como uma fácil mudança entre Universidades.

A administração direta das universidades vê o ciclo de estudos iguais, para cursos iguais, como um benefício da administração de todas as universidades. O facto de atualmente haver cursos iguais com diferentes ciclos de estudo, acaba por levar a existirem pós-licenciados com as mesmas competências, mas viradas para diferentes componentes, visto que diferentes universidades apresentarem diferentes planos de estudo faz com que as competências adquiridas ao final do curso não sejam exatamente as mesmas, levando a uma divergência de competências nos pós-licenciados do mesmo curso, como por exemplo, no curso de direito, há faculdades que tem como ideal uma doutrina mais positivista que outras.

Já para não mencionar, como referido na solução proposta, que o facto de todas as faculdades apresentarem o mesmo ciclo de estudos seria benéfico para os alunos que pretendem mudar de universidade, visto que as bases seriam as mesmas e, por consequência, a dificuldade entre universidades seria semelhante, senão igual.

Outra vantagem que a entidade reguladora poderia trazer é o da igualdade de propinas, no entanto e tendo em conta a situação das PPP acima mencionado, não seria benéfico a longo prazo para o Estado, visto que haveria mais despesas do que as que o Estado conseguiria responder/prever. E, portanto, teria de ser repensada uma proposta para que este problema tivesse uma resolução positiva para o Estado.

Concluindo, concordamos então em parte com a proposta apresentada sobre a existência de uma Entidade Reguladora do Ensino Superior tendo em conta que concordamos com as soluções e vantagens que apresenta, mas não com o facto de ter um poder de tutela sobre as universidades do ensino superior, visto que apresenta um modelo inteiramente privado, e, portanto, independente do Estado.

Propomos então que esta entidade se inclua no Estado, fazendo assim um trabalho de parceria com o mesmo de forma que as pospostas que a entidade reguladora do ensino superior apresenta sejam possíveis de serem exercidas, mas tendo em conta a administração direta do Estado sobre as Universidades. Ou seja, o Estado passa então a ter tutela sobre as Universidades, mas aplicando as atividades que a Entidade Reguladora do Ensino Superior propõem.

6. Quanto à proposta sobre o Modelo Estadual, dirigido pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior:

Ouvidos todos os representantes das propostas aqui presentes, o Governo, como órgão máximo da Administração Pública, à luz do artigo 182º da CRP, profere a sua decisão no sentido do enquadramento das Universidades na administração direta do Estado, entendida como a mais adequada, atendendo aos critérios impostos pela prossecução do interesse público, postulado máximo deste órgão dirigente da Administração, nos termos do artigo 266º/1 da CRP e do artigo 4º do CPA.

Retira-se do princípio da boa administração, consagrado no artigo 5º do CPA, que a Administração Pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade. As decisões no campo administrativo, devem, por conseguinte, atender a este princípio, fundando-se a efetiva decisão do Governo nos dados objetivos e determináveis no momento, sempre com base neste princípio.

O Governo decide pelo modelo estadual, sob direção do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino superior, apoiando a sua decisão nas vantagens reconhecidas e ilustradas pela equipa jurídica encarregada do respetivo parecer, com a verificação e constatação dos respetivos inconvenientes.

Como fora oportunamente mencionada pela sobredita equipa, o direito à educação, consagrado no nº 1 artigo 74º da CRP, é direito de todos os portugueses, incluído na esfera dos direitos culturais, que incumbe à Administração salvaguardar, atendendo aos interesses comuns e, como sugere a letra do preceito, em concretização do princípio geral e fundamental da igualdade (artigo 13º da CRP), nos termos da oportunidade de acesso ao ensino e do êxito escolar. Destarte, o imperativo constitucional de igualdade norteia a decisão pela materialização da educação como um bem público, de acesso livre e incondicional, cabendo ao Estado-Administração o seu integral financiamento e direção através da missão de base orgânica competente.

Passando a citação do Parecer Jurídico, "(...) apenas o Estado, por meio do Orçamento do Estado, transferindo as verbas necessárias para fazer face às hodiernas necessidades por estas enfrentadas, pode ser o verdadeiro garante da autonomia financeira das mesmas, conforme prevista constitucionalmente (...)". De facto, a autonomia financeira prevista no nº 2 do artigo 76º da CRP apenas terá como órgão passível de garantia plena, o órgão superior da Administração Pública, o Governo, pelo que compete a este a elaboração da proposta do Orçamento do Estado e a sua execução, de onde provirão as referidas verbas, e em especial, concretizando a alínea e) do nº 2 do artigo 74 da CRP.

A opção por um modelo de administração direta do Estado implica a sujeição aos poderes de direção, de tutela e de superintendência, consistindo, respetivamente, à direção do Governo e à concretização da administração pelos próprios serviços do Estado, nos termos da Lei nº 4/2004, à fiscalização do cumprimento da lei e a oportunidade das decisões tomadas, e por último, ao poder de emanar diretrizes e de estabelecer metas e objetivos que conduzam a atividade da pessoa coletiva pública, podendo ainda nomear e demitir os seus dirigentes.

Para tal, vê-se necessária a concretização da proposta da equipa em matéria de alterações legislativas, nomeadamente a revisão constitucional ao nº 2 do artigo 76º da CRP, quanto à autonomia estatutária, estando agora a cargo do Ministério proceder à elaboração dos respetivos estatutos.

Apontam-se os seguintes benefícios decorrentes da proposta: i) Proteção das entidades com estatuto jurídico de fundações públicas de regime de Direito Privado, sujeitas aos interesses privatistas dos seus investidores em consequência da necessidade de financiamento, promovendo uma mercantilização do ensino que o Governo tem a ambição de suprimir, à luz do princípio do igual acesso; ii) A sujeição aos poderes de direção, de tutela e de superintendência por parte do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino superior, de modo algu0m porá em causa a autonomia pedagógica e científica prevista no nº 2 do artigo 76 da CRP, dado que, e sem embargo da obrigatoriedade do seguimento das diretivas impostas pela missão de base orgânica, cada instituição poderá adotar as demais medidas que entender em favor das especificidades e insuficiências do domínio intelectual em causa e dentro dos contornos basilares, de carácter geral, definidos pelo Ministro, devendo o mesmo limitar-se à orientação da sua atividade, ainda que de forma direta, mas sem asfixiar ou contundir a autonomia pedagógica e científica, o que poderia redundar em uma administração menos eficiente ou menos capaz (veja-se a alínea d) do nº 2 do artigo 74º da CRP).

Estão reconhecidas as dificuldades da solução em delimitar o âmbito dos poderes de direção e de superintendência, na medida exata dos limites dos poderes diretivos e de orientação, por forma a conciliar a entrega de todo o perímetro universitário ao Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino superior com a manutenção das modalidades de autonomia pedagógica e científica consagradas na CRP.

Parecer elaborado por: Carolina Pomba Pina, Inês Margarida Dantas Ribeiro, Raquel Antunes Duarte e Mariana Brissos Pereira.