Quem não tem cartão, não paga à Administração?

Carlos Vieira Guerra

I. Enquadramento

Com a evolução das Tecnologias de Informação e Comunicação [1] e a sua proliferação por múltiplos setores, o setor económico não foi exceção. De facto, observa-se uma crescente desmaterialização nos pagamentos [2], com consequências tanto ao nível dos clientes, como dos comerciantes [3]. De facto, por ser uma temática de particular importância, o presente estudo dedicar-se-á à conformidade administrativa da Administração Pública receber apenas pagamentos por meios eletrónicos. Sem prejuízo, por completude, será incluída uma vertente de Direito Constitucional.

II. Delimitação de conceitos

A Administração Pública "é multiforme e comporta, por isso, variadas espécies" [4] pelo que, no presente estudo, importa delimitar o conceito. Será, por isso, abordada uma vertente de Administração lato sensu, na medida em que esta receba pagamentos de particulares [5].

Na mesma medida importa compreender o que são pagamentos eletrónicos [6]. Uma "operação de pagamento" é um "ato, iniciado pelo ordenante ou em seu nome, ou pelo beneficiário, de depositar, transferir ou levantar fundos, independentemente de quaisquer obrigações subjacentes entre o ordenante e o beneficiário", nos termos da alínea ii) do artigo 2.º da Lei n.º 91/2018. É necessário recurso a uma "conta de pagamento", ou seja, uma "conta detida em nome de um ou mais utilizadores de serviços de pagamento, que seja utilizada para a execução de operações de pagamento", nos termos da alínea g) do artigo 2.º da Lei n.º 91/2018. Por seu lado, "moeda eletrónica" é um "valor monetário armazenado eletronicamente, inclusive de forma magnética, representado por um crédito sobre o emitente e emitido após receção de notas de banco, moedas e moeda escritural, para efetuar operações de pagamento na aceção da alínea ii) e que seja aceite por pessoa singular ou coletiva diferente do emitente de moeda eletrónica", nos termos da alínea ff) do art. 2.º da Lei n.º 91/2018. Por junção de conceitos legais, os pagamentos eletrónicos são atos "iniciados pelo ordenante ou em seu nome, ou pelo beneficiário, de depositar, transferir ou levantar fundos", a partir de uma "conta de pagamento", "utilizada para a execução de operações de pagamento", tendo como conteúdo a um "valor monetário armazenado eletronicamente".

A introdução de operações de pagamento exclusivamente efetuadas por meios eletrónicos entre os particulares e a Administração tem, de facto, vantagens e inconvenientes. Após a análise de ambas, será estudada a conformidade administrativa e constitucional, de forma paralela.

III. Vantagens

As operações de pagamento exclusivamente efetuadas por meios eletrónicos possuem vantagens [7].

Em primeiro lugar, cumpre destacar que as transações realizadas entre Administração [8] e Administrados [9] por meios exclusivamente eletrónicos possuem uma maior transparência e eficiência, pelo seu registo em tempo real, pelos agentes [10]. Ao mesmo tempo, elimina a contagem, salvaguarda e depósito de numerário, enquanto se minimizam as perdas de dinheiro, seja pelo seu extravio, desvio ou subtração. Consequentemente, além dos próprios ganhos de eficiência, pela libertação de funcionários públicos para outras tarefas, permite melhorar a gestão económico-financeira e de recursos humanos da Administração Pública.

IV. Inconvenientes

As operações de pagamento exclusivamente efetuadas por meios eletrónicos possuem, igualmente, inconvenientes.

Primeiramente, há a destacar o potencial risco de aumento das comissões cobradas aos comerciantes pelos "agentes" [11], na medida em que, com a perda de rendimento associada ao encaixe de dinheiro físico, poderão, no futuro, aumentar o seu valor à Administração. Em segundo lugar, cumpre destacar, que os meios de pagamento digitais não são muito usados entre a população mais idosa, cuja atribui preferência ao numerário, pelo que a mesma poderia padecer de discriminação ou, mesmo idadismo [12].

Pela análise das vantagens e dos inconvenientes, os primeiros superam largamente os segundos, pelo menos, num plano meramente teórico, como exposto no presente estudo. Além do mais, os inconvenientes podem ser superáveis, seja pela limitação das comissões a cobrar, com um acordo entre a Administração Pública e os agentes ou através de ato legislativo e, em relação ao segundo, por exemplo, através de acompanhamento e de sensibilização junto da referida população.

V. Conformidade administrativa e constitucional

Cumpre destacar, em primeiro lugar, que a introdução de pagamentos exclusivamente eletrónicos entre Administração e Administrados cumpre o princípio da boa administração, cujo se traduz num "dever de a Administração prosseguir o bem comum da forma mais eficiente possível" [13]. Acresce mencionar que "uma governação criteriosa pressupõe a extração do máximo de utilidades dos recursos públicos disponíveis. Como tal a gestão dos recursos públicos pressupõe a sua maximização - em termos de eficácia, de eficiência e de economicidade -, com vista à satisfação, tão ampla quanto possível, das necessidades coletivas" [14]. Embora o princípio da boa administração, esteja previsto no art. 81.º, al. c) da Constituição, para o setor público empresarial, o art. 5.º Código do Procedimento Administrativo, estende-o a toda a Administração Pública [15]. A medida em estudo cumpre, igualmente, o princípio da boa administração, na sua dimensão de racionalidade económica, mormente o critério da eficiência, cujo "pressupõe a comparação entre a atuação adotada, ativa ou omissiva, e todas as demais atuações que poderiam ser potencialmente adotadas, com vista a medir se os resultados foram obtidos com o máximo grau de poupança dos recursos públicos utilizados. O grau de eficiência é medido em função do sucesso na locação de recursos públicos a uma certa atividade" [16]. O cumprimento faz-se pela introdução de pagamentos exclusivamente eletrónicos ser mais eficiente quando diretamente comparada com o pagamento em numerário [17]. No mesmo sentido, cumpre o critério da eficácia, cujo "pressupõe apenas a adequação de certa atuação, ativa ou omissiva, para alcançar, total ou parcialmente, determinado resultado ou objetivo" [18] [19], na medida em que prossegue os fins visados pela medida. Igualmente, cumpre o critério da economicidade, dado que, "será economizadora a atuação que permita alcançar os objetivos da governação administrativa com o mínimo dispêndio de recursos monetários e financeiros. Só será conforme a essa busca de economicidade uma decisão governativa que seja implementada a um custo (monetário e financeiro) razoável. Essa razoabilidade é aferida por via comparativa, à luz de análises económicas fundadas nos custos médios de atividades similares que tenham sido desenvolvidas quer por entidades públicas distintas, quer por entidades privadas que prossigam atividades comparáveis, quer ainda comparando os custos anteriores de atividades similares, mesmo que prosseguidas pela mesma pessoa coletiva pública. Esta dimensão do princípio da boa administração encontra acolhimento expresso no artigo 5.º, n.º 1, CPA. Nota-se, contudo, que o legislador aparenta ter secundarizado a noção de economicidade face à noção de eficiência" [20]. O cumprimento é assegurado, pois, do ponto de vista da economicidade, a introdução de pagamentos exclusivamente eletrónicos é a opção mais economizadora de recursos públicos, quando comparada com as restantes formas de pagamentos entre Administração e Administrados. Acresce, ainda, mencionar que a "interconexão do princípio da boa administração com os demais princípios gerais de Direito demonstra, aliás, que o mesmo só será aplicado a título subsidiário, quando os outros não sirvam como parâmetro adequado de controlo de normatividade", cujo resulta, como continua o Autor, "da dupla dimensão (jurídica e não jurídica) do conceito de boa administração e do risco de a sua apreciação implicar a formulação de juízos de mérito, de oportunidade e puramente técnicos. Como tal, apenas esgotada a aferição de eventual incumprimento dos demais princípios é que haverá lugar à análise do princípio da boa administração" [21]. No entanto, "sob pena de violação do princípio da separação de poderes, o princípio da boa administração só pode ser alvo de controlo jurisdicional na sua dimensão jurídica. Isto é, não cabe aos Tribunais conhecer da justeza ou inadequação dos juízos sobre a eficácia, a eficiência ou a economicidade das medidas adotadas (…). Essa dimensão não jurídica, na medida em que envolve a prolação de juízos técnicos, de mérito e de oportunidade, não é passível de qualquer sindicância jurisdicional" [22]. Conclui-se, nesta linha de raciocínio, que a medida em estudo respeito o princípio da boa administração.

A Administração "visa a prossecução do interesse público", nos termos do artigo 266.º/1 da Constituição da República conjugado com o artigo 4.º do Código do Procedimento Administrativo. Levando em linha de raciocínio que o "interesse público" é um conceito "cuja evidencia intuitiva não facilita em muito a definição" [23], "há que tentar concretizá-lo o mais possível" [24]. O "interesse público" lato sensu corresponde ao "interesse coletivo, o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem comum" [25]. Neste seguimento, é possível afirmar que a introdução de métodos de pagamento exclusivamente eletrónicos viola o princípio do interesse público, na medida em que o interesse público visa o interesse da comunidade. Assim, o interesse da comunidade é liquidar os valores em dívida à Administração, sem limitação dos meios a partir dos quais o podem realizar, seja em numerário, seja a partir de meios eletrónicos. Nesta linha de raciocínio, há que considerar que a introdução de meios de pagamentos exclusivamente eletrónicos entre Administração e Administrados viola o princípio da prossecução do interesse público, sendo ilegal e, simultaneamente, inconstitucional, pela violação de uma norma inconstitucional.

O princípio da igualdade, nos termos do artigo 13.º/1 da Lei Fundamental conjugado com o artigo 6.º do Código do Procedimento Administrativo, "impõe que se trate de modo igual o que é juridicamente igual, e de modo diferente o que é juridicamente diferente, na medida da diferença" [26]. Tanto a doutrina, como a jurisprudência, reconhecem duas dimensões ao princípio da igualdade: a proibição de discriminação e a obrigação de diferenciação. Ora, parece possível, à primeira vista, que a introdução de pagamentos exclusivamente eletrónicos viola o princípio da igualdade na sua dimensão de proibição de discriminação, dado que poderia ser discriminatório para as pessoas mais idosas (que apresentam uma relação mais difícil com as tecnologias) em relação às pessoas com menos idade. De forma a averiguar o grau discriminatório da medida há que percorrer um iter cognitivo [27]. Em primeiro lugar, através da interpretação, há que averiguar o fim visado pela medida administrativa. Ora, no caso, o fim visado é a introdução de uma maior uniformização e simplificação dos procedimentos administrativos, cujo não é discriminatório. Em segundo lugar, importa isolar as categorias que, tendo em conta a teleologia, são objeto de tratamento idêntico ou diferenciado. Nesta medida, a categoria de pessoas com tratamento idêntico seriam as mais jovens, enquanto as que teriam tratamento isolado seriam as mais velhas. Por fim, importa perceber a razoabilidade de, tendo em conta o fim em vista, proceder à distinção de tratamento. Creio, pois, que é razoável, concluir que não existe diferença de tratamento pois, tanto as pessoas mais novas, quanto as mais velhas, podem aceder aos agentes de pagamentos e efetuar pagamentos por via exclusivamente eletrónica. Nesta linha de raciocínio, a medida em estudo está conforme o princípio da igualdade.

Acresce, ainda, o princípio da unidade de ação da Administração Pública, cujo é "um princípio geral de direito administrativo que visa modelar, configurar e ordenar as regras de funcionamento e de ação de toda a Administração Pública" [28], cujo se encontra previsto no artigo 267.º da Constituição da República. Assim, e cumprindo o princípio da unidade de ação, a medida em estudo é conforme o princípio.

É de analisar, igualmente, o princípio da proporcionalidade. Constitui, pois, uma manifestação essencial do princípio do Estado de Direito, nos termos do art. 2.º da Constituição [29], conjugado com o artigo 7.º/1 do Código do Procedimento Administrativo. Ao princípio é dado "um significado geral de proibição de decisões do poder público que se revelem arbitrárias e excessivas e de que resultem desvantagens ou sacrifícios desnecessários e injustificados para os respetivos destinatários" [30]. O critério da proporcionalidade decompõe-se em três critérios instrumentais [31]. O teste de proporcionalidade, realizados em "sequência relacional integrada" [32], aferem o critério da adequação, subsequentemente, o critério da necessidade e, por fim, aferir se ocorre a observância do critério da proporcionalidade stricto sensu [33]. Antes do teste da proporcionalidade, importa densificar os critérios instrumentais. O critério da adequação "significa que a medida tomada deve ser causalmente ajustada ao fim que se propõe atingir (cfr. CPA, artigo 7.º, n.º 1)" [34]. O critério da necessidade significa que, para além de idónea para o fim que se propõe alcançar, a medida administrativa deve ser, dentro do universo das medidas abstratamente idóneas, aquela que, em concreto, lese em menos medida os direitos e interesses dos particulares (cfr. CPA, artigo 7.º, n.º 2)" [35]. Por fim, o critério da proporcionalidade em sentido estrito exige que os benefícios que se espera alcançar com uma medida administrativa adequada e necessária suplantem, à luz de certos parâmetros materiais, os custos que ela por certo acarretará (cfr. CPA, artigo 7.º, n.º 2)" [36]. De seguida, importa realizar o teste da proporcionalidade. A introdução de meios de pagamento exclusivamente eletrónicos é adequada, dado que permitirá uma maior uniformização do procedimento administrativo e da forma como os privados liquidam as dívidas à Administração. Além de adequada, a medida não é necessária, dado que há outras formas de uniformizar o procedimento administrativo e de o tornar eficiente, mormente ao nível do Código do Procedimento Administrativo. Nestes termos, a introdução de meios de pagamento exclusivamente eletrónicos na Administração Pública não era proporcional, dado que reprovava no critério da necessidade e a aplicação dos testes de proporcionalidade é em "sequência relacional integrada" [37], pelo que é desconforme ao princípio da proporcionalidade.

Importa, na mesma medida, analisar o princípio da boa-fé, nos termos do número 2 do art. 266.º da Lei Fundamental e do artigo 10.º, número 1 do Código do Procedimento Administrativo, a cujo a "Administração Pública está obrigada a obedecer à bona fide nas relações com os particulares. Mais: ela deve mesmo dar, também aí, o exemplo aos particulares da observância da boa-fé, em todas as suas manifestações, como núcleo essencial do seu comportamento ético" [38]. O Professor Menezes Cordeiro refere que, a propósito do princípio da boa-fé, este é "dotado de elevado grau de abstração" [39], no entanto, não é apenas uma "fórmula vazia pseudonormativa" [40]. A concretização do princípio em análise é possibilitada mediante dois sub-princípios: o princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente. Ora, o princípio da tutela da confiança, não é absoluto [41], apoiando-se em quatro pressupostos jurídicos. Em primeiro lugar, "a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa-fé subjetiva ou ética da pessoa lesada" [42]. O segundo aspeto traduz-se numa fundamentação da confiança, ou seja, "a existência de elementos objetivos capazes de provocarem uma crença plausível" [43]. O terceiro elemento "é o investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento efetivo de atividades jurídicas assentes sobre a crença substanciada" [44]. Como quarto elemento "surge a imputação da situação de confiança, implicando a existência de um autor a quem se de a entrega confiante do tutelado" [45]. O primeiro pressuposto, na medida em análise, encontra-se preenchido, na medida em que há a existência de uma situação de confiança entre Administração e Administrados, dado que, há anos, os administrados podem pagar em numerário à Administração. O segundo pressuposto está igualmente preenchido, dado que houve elementos objetivos capazes de provocar a crença plausível nos pagamentos em numerário à Administração, dado que o tempo todo em que se pôde pagar à Administração em numerário gerou, nos Administrados, uma situação de confiança. O terceiro elemento está, de forma igual, preenchido, dado que foram permitidos pagamentos em numerário assente na crença dos Administrados. A situação de confiança é imputável à Administração, pelo que este quarto elemento está preenchido. Assim, determina-se a violação do princípio da boa-fé, na sua vertente de tutela da confiança. Neste sentido, por desrespeito do princípio da boa-fé, por violação de normas constitucionais e administrativas, existe uma inconstitucionalidade e uma ilegalidade.

Por fim é, ainda, relevante, analisar o princípio da Administração eletrónica, nos termos do artigo 14.º do Código do Procedimento Administrativo, cujo é coerente com a medida em estudo, dado que o preceito possui uma "habilitação normativa genérica para a utilização, pela Administração, dos meios eletrónicos (uma inovação realmente relevante)" [46].

VI. Conclusão

Verifica-se, pois, uma desconformidade entre a introdução de pagamentos exclusivamente eletrónicos entre Administração e Administrados e os princípios jurídico-administrativos, nomeadamente, o princípio da proporcionalidade e o princípio da boa-fé, como visível no supramencionado ponto. Ora, no entanto, e dada a violação de princípios com inscrição simultânea na Constituição da República e no Código do Procedimento Administrativo, existe um concurso entre ilegalidade e inconstitucionalidade. Acresce que, o concurso já foi sufragado pelo Tribunal Constitucional, na medida em que o vício mais grave consome o vício menos grave [47]. Assim, embora existam dois vícios, prevalece a inconstitucionalidade e, consequentemente, a medida em estudo é inconstitucional.

NOTAS:

[1] Designadas, frequentemente, pela abreviatura "TIC".

[2] Vide a este respeito, DIANA RODRIGUES, "Europeus fiéis ao dinheiro. Portugueses são dos que mais estão a deixar as moedas e notas", publicado no jornal online ECO, a 22 de dezembro de 2022.

[3] Vide, a este respeito, SARA PORTO, "Quem não tem cartão não come pão?", publicado no Semanário Nascer do Sol, a 28 de novembro de 2022.

[4] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume I, Almedina, 4.ª Edição, 2015, página 199.

[5] A Administração foi enquadrada em sentido amplo, dada a dificuldade dogmática de inserir a "Administração que recebe pagamentos" em termos categóricos. Por exemplo, tanto a Administração central do Estado, como a Administração local do mesmo, recebem pagamentos de particulares. Sobre estes conceitos de Administração, vide, DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume I, Almedina, 4.ª Edição, 2015, página 199 e 200. No mesmo sentido, a Administração Estadual Indireta e a Administração Autónoma recebem pagamentos de particulares. A propósito da sua caracterização vide, DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume I, Almedina, 4.ª Edição, 2015, páginas 297 e seguintes e páginas 359 e seguintes, respetivamente.

[6] Dada a inexistência de uma definição legal foi construída uma definição com recurso a legislação, mormente a Lei n.º 91/2018, cujo regula o REGIME JURÍDICO DOS SERVIÇOS DE PAGAMENTO E DA MOEDA ELETRÓNICA.

[7] As vantagens apresentadas foram inspiradas no artigo do consultor global da Peter T. Dunn & Company, PETER DUNN, em "O Jornal Económico", com cuja data de 17 de janeiro de 2019.

[8] Enquanto "beneficiária", na medida de destinatária prevista dos fundos objeto de uma operação de pagamento, nos termos da alínea e) do artigo 2.º da Lei n.º 91/2018.

[9] Enquanto "consumidores", na medida de pessoas singulares que atuam com objetivos alheios às atividades comerciais, empresariais ou profissionais, e que emitem uma ordem de pagamento a favor dos beneficiários, nos termos da alínea f) do artigo 2.º da Lei n.º 91/2018.

[10] Vide, o conceito, na alínea b) do artigo 2.º da Lei n.º 91/2018.

[11] Sobre o conceito, vide a nota 10.

[12] O idadismo traduz-se numa "atitude preconceituosa e discriminatória com base na idade, sobretudo em relação a pessoas idosas", de acordo com a INFOPÉDIA, o dicionário online da PORTO EDITORA.

[13] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 35.

[14] MIGUEL PRATA ROQUE, "Tratado de Governação Pública", AAFDL EDITORA, Lisboa, Volume I, 2021, página 63.

[15] Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 35.

[16] MIGUEL PRATA ROQUE, "Tratado de Governação Pública", AAFDL EDITORA, Lisboa, Volume I, 2021, página 64.

[17] Vide, a este respeito, a parte "III: Vantagens", do presente estudo.

[18] MIGUEL PRATA ROQUE, "Tratado de Governação Pública", AAFDL EDITORA, Lisboa, Volume I, 2021, página 63. Como continua o Autor, "o atual artigo 5.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA), não formula qualquer referência expressa à eficácia, como critério indicador de boa administração. Tal não significa, porém, que aquela não integre o referido princípio, pois a obtenção dos resultados ou objetivos visados pelo bloco de normatividade vigente e fixados pelos governantes, de acordo com a vontade democraticamente expressa, constitui condição primária de boa governação administrativa" - MIGUEL PRATA ROQUE, "Tratado de Governação Pública", AAFDL EDITORA, Lisboa, Volume I, 2021, página 64. A respeito da omissão do artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo sobre a eficácia, vide, MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, "Os princípios no novo CPA e o princípio da boa administração em particular", em "Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo", 1.ª edição, AAFDL EDITORA, Lisboa, 2015, p. 165.

[19] A noção de eficácia e a noção de eficiência são distintas, dado que "a noção de eficácia corresponde ao grau de alcance de determinado objetivo, enquanto a eficiência se apresenta como um parâmetro operacional do modo de realização de um determinado procedimento", cfr. MIGUEL PRATA ROQUE, "Tratado de Governação Pública", AAFDL EDITORA, Lisboa, Volume I, 2021, páginas 63 e 64.

[20] MIGUEL PRATA ROQUE, "Tratado de Governação Pública", AAFDL EDITORA, Lisboa, Volume I, 2021, página 66. A respeito da economicidade, vide, PAULO OTERO, "Direito do Procedimento Administrativo", Volume I, Almedina, Coimbra, 2016, página 106.

[21] MIGUEL PRATA ROQUE, "Tratado de Governação Pública", AAFDL EDITORA, Lisboa, Volume I, 2021, página 71.

[22] MIGUEL PRATA ROQUE, "Tratado de Governação Pública", AAFDL EDITORA, Lisboa, Volume I, 2021, página 72. No mesmo sentido, vide, DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, páginas 36 e 37, mormente quando o Professor explicita que "não é possível ir a tribunal obter a declaração de que determinada solução não é a mais eficiente do ponto de vista técnico, administrativo ou financeiro, devendo, portanto, ser anulada: os tribunais só podem pronunciar-se sobre a legalidade das decisões administrativas, e não sobre o mérito das decisões".

[23] SÉRVULO CORREIA, "Os Princípios Constitucionais da Administração Pública", em "Estudos sobre a Constituição", Volume III, Livraria Petrony, 1979, página 662.

[24] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 33.

[25] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 33.

[26] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 110.

[27] Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 111.

[28] Maria Celeste Ferreira Lopes Cardona, "Contributo para o Conceito e Natureza das Entidades Administrativas Independentes", 2014, página 42.

[29] Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 112.

[30] CARLOS BLANCO DE MORAIS, "Curso de Direito Constitucional: Teoria da Constituição", Almedina, Tomo II, 2018, página 483.

[31] Autores como MATTIAS KLATT e MORITZ MEISTER qualificam os critérios instrumentais como "regras", particularmente na sua obra "The Constitutional Structure of Proporcionality", página 8. Como refere CARLOS BLANCO DE MORAIS, a qualificação apresenta fundadas dúvidas dado o conteúdo indeterminado de critérios-fim.

[32] CARLOS BLANCO DE MORAIS, "Curso de Direito Constitucional: Teoria da Constituição", Almedina, Tomo II, 2018, página 483.

[33] Cfr. CARLOS BLANCO DE MORAIS, "Curso de Direito Constitucional: Teoria da Constituição", Almedina, Tomo II, 2018, páginas 483 e 484.

[34] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 113.

[35] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 114.

[36] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 115.

[37] CARLOS BLANCO DE MORAIS, "Curso de Direito Constitucional: Teoria da Constituição", Almedina, Tomo II, 2018, página 483

[38] FAUSTO DE QUADROS, "O Concurso Público na Formação do Contrato Administrativo", em ROA, 1987, página 725.

[39] MENEZES CORDEIRO, "A Boa Fé Nos Finais do Século XX", em ROA, 1996, página 877 e seguintes.

[40] KARL LARENZ, "Metodologia da Ciência do Direito", Lisboa, 1989, página 264.

[41] Vide, a este respeito, DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 120.

[42] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 120.

[43] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 120.

[44] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 120.

[45] DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, Almedina, 4.ª Edição, 2018, página 120.

[46] MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, "Os princípios no novo CPA e o princípio da boa administração em particular", em "Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo", 1.ª edição, AAFDL EDITORA, Lisboa, 2015, página 161.

[47] O Tribunal Constitucional sufragou, no Acórdão n.º 7/88: "Destarte, nos casos em que uma norma de grau inferior se opõe substancialmente a uma norma de grau superior, e se verifica desbordamento da regra constitucional definidora da escala normativa, há inconstitucionalidade. É verdade que então, e enquanto a norma de grau inferior contraria a norma de grau superior, há também ilegalidade. Coexistem nesta hipótese, e em pura teoria, os dois vícios. Face à concorrência de causas de invalidação do ato normativo, há que destrinçar, do ponto de vista da Constituição, o vício relevante, ou seja o vício que consome outro". Conclui-se, pois, que "o vício considerado predominante for o de inconstitucionalidade (e quase sempre isso sucederá, pois que a inconstitucionalidade, como vício mais grave, por regra, consome a ilegalidade, vício menos grave)". Ainda no Acórdão n.º 295/88, do mesmo Tribunal, o mesmo reconheceu que "E nada autoriza, face a uma cumulação de vícios, a rejeitar-se o mais grave – inconstitucionalidade – dando prevalência ao menos grave – ilegalidade". Neste seguimento, a introdução de meios de pagamento exclusivamente eletrónicos entre Administração e Administrados, é inconstitucionalidade, vício que absorve a ilegalidade.